【專家談】取消設(shè)立許可對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作提出新要求
2018年12月29日，第十三屆全國人大常委會(huì)通過修改老年人權(quán)益保障法，正式取消了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可。從2013年民政部出臺(tái)《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法》到2018年底取消，實(shí)行了5年的這一行政許可從此廢止。該如何看待許可的取消？養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在我國養(yǎng)老服務(wù)體系中是重要的支撐主體，取消設(shè)立許可后，該如何加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)管是亟待研究和解答的問題。毫無疑問，當(dāng)年設(shè)立許可是依法進(jìn)行的，有它的必要性，但今天取消設(shè)立許可也是適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展這一新形勢的需要。
在我國人口老齡化日益嚴(yán)峻的形勢下，取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要。根據(jù)中國社會(huì)科學(xué)院最近發(fā)布的《人口與勞動(dòng)綠皮書：中國人口與勞動(dòng)問題報(bào)告》預(yù)測的數(shù)據(jù)，2010年至2040年，我國老年人口將增加2.24億人，年均將凈增746萬人。2040年至2045年人口平均預(yù)期壽命將達(dá)到80.34歲；2041年80歲及以上老年人在總?cè)丝谥姓急葘⑦_(dá)到5.15%，2045年65歲及以上老年人口占比達(dá)到24.9%。面對即將進(jìn)入超老齡化社會(huì)的養(yǎng)老壓力，養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展被提到國家戰(zhàn)略層面，但是養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展有一個(gè)過程，首先它要取決于一個(gè)供需適配的養(yǎng)老服務(wù)市場。目前單從供給側(cè)看，養(yǎng)老服務(wù)供給的有效性仍明顯不足，養(yǎng)老服務(wù)的存量結(jié)構(gòu)還不夠合理，突出表現(xiàn)在滿足健康老人的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)多，而滿足失能、半失能高齡老人的照護(hù)護(hù)理型機(jī)構(gòu)相對不足。不可否認(rèn)的是，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)的“高門檻”是其中的重要原因。尤其是民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)，要提供建設(shè)單位出具的竣工驗(yàn)收合格證明，衛(wèi)生防疫、環(huán)境保護(hù)、公安消防等部門的驗(yàn)收、審查、審核意見。對于很多民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)而言，無異于設(shè)立了難以逾越的屏障，再加上養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用地難、融資難等問題的存在，社會(huì)力量投資興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)長期以來“雷聲大，雨點(diǎn)小”，鼓勵(lì)和支持養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策效果難以顯現(xiàn)。取消設(shè)立許可意味著進(jìn)一步放寬養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻，降低進(jìn)入的制度成本，從理論上講，養(yǎng)老服務(wù)的供給主體總量會(huì)進(jìn)一步增加。有了充分?jǐn)?shù)量的市場供給主體，養(yǎng)老服務(wù)供給的總量才能增加、結(jié)構(gòu)才能改善。
取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可是促進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公平競爭、公平發(fā)展的需要。長期以來，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)兩者并不在一個(gè)水平線上競爭，一些民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)千方百計(jì)跳過了許可的“門檻”，但依然在用地、補(bǔ)貼等方面難以跟公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)獲得同等待遇。在養(yǎng)老服務(wù)市場中，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以全成本定價(jià)必然無法與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)展開公平競爭。取消設(shè)立許可，所有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無一例外地接受消費(fèi)者的評判，優(yōu)勝劣汰的養(yǎng)老服務(wù)市場競爭法則才能確立起來。
同時(shí)，取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可也是政府簡政放權(quán)、方便企業(yè)和群眾辦事的需要。設(shè)定和實(shí)施行政許可，既是對行政機(jī)關(guān)的賦權(quán)，也是對行政相對人的約束和公共利益的保護(hù)。但是多一項(xiàng)許可，意味著行政機(jī)關(guān)就多了一份權(quán)力。長期以來老百姓反映的一些現(xiàn)象，比如，一些政府部門“門難進(jìn)、臉難看、事難辦”，一些干部“吃拿卡要”，本質(zhì)上是設(shè)立的行政審批、行政許可事項(xiàng)過多過濫造成的。在不危害公共安全和公共利益的前提下，把由市場機(jī)制有效調(diào)節(jié)、社會(huì)自主決定的事項(xiàng)交由市場和社會(huì)力量承接承辦，才能凈化政府“門庭”，激發(fā)社會(huì)活力。取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的道理也在這里，它對于政府部門是舍棄了一部分權(quán)力，對于想開設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的企業(yè)和各類社會(huì)主體則是少了一些限制，多了一些方便。
取消養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可的出發(fā)點(diǎn)無疑是好的，既然依法被取消，就絕不能再搞變相許可和隱性許可，而應(yīng)站在促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)規(guī)范、健康發(fā)展和保障好億萬老年人合法權(quán)益的角度，進(jìn)一步對已有的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管措施和機(jī)制進(jìn)行完善。解決取消設(shè)立許可后保持監(jiān)管不弱化的問題，可從以下三方面著手。
要盡快摸清掌握許可取消后養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管留下的“空當(dāng)”，從而把準(zhǔn)問題、對癥下藥，從制度上盡快補(bǔ)上監(jiān)管的漏洞和短板。
要進(jìn)一步研究和完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系。行政許可法規(guī)定，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的可以不設(shè)許可，這一規(guī)定反過來理解，即加強(qiáng)監(jiān)管就可以從行業(yè)管理上做文章。應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的《養(yǎng)老設(shè)施建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》《養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量基本規(guī)范》等國家標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步豐富養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理和服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)容，進(jìn)一步確立標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的行業(yè)意識(shí)，樹立良好的行業(yè)規(guī)范。
引導(dǎo)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)擴(kuò)大管理和服務(wù)公開的力度，加強(qiáng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)誠信建設(shè)，完善失信懲戒機(jī)制。缺少誠信的市場，必然是秩序混亂的市場。把誠信納入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)評估和對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供政府補(bǔ)貼的考量因素，建立失信違規(guī)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“黑名單”制度，加大對違法違規(guī)的失信行為懲罰制止力度，這些措施是保證養(yǎng)老機(jī)構(gòu)依法規(guī)范運(yùn)營所必不可少的。同時(shí)，要考慮開辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)涉及城建、環(huán)保、消防、衛(wèi)生、市場監(jiān)管等諸多部門的行政行為，必須建立綜合監(jiān)管機(jī)制，既要理清職責(zé)，做到“鐵路警察各管一段”，又應(yīng)當(dāng)建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成綜合監(jiān)管合力。
總之，取消設(shè)立許可對于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)監(jiān)管工作提出了新的要求。希望在許可取消后及時(shí)研究和實(shí)施更科學(xué)、更有效的監(jiān)管和扶持措施，使國家的這一重大決真正落實(shí)落地，產(chǎn)生預(yù)期效果。（作者：江治強(qiáng)，系民政部政策研究中心副研究員）
